Forslag til endring av forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond

Det vises til brev fra Finansdepartementet av 17. august 2001 om forslag til endring av forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond. I samsvar med forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank gis her en uttalelse til forslaget. I første del settes forslaget i sammenheng med de råd Norges Bank tidligere har gitt om etiske hensyn i forvaltningen av Statens petroleumsfond. I siste del gis en vurdering av departementets forslag til endring i forskriften.

Prinsipper og ansvarsfordeling

Norges Bank har tidligere i brev¹ til Finansdepartementet drøftet etiske hensyn i forvaltningen av Statens petroleumsfond. Norges Bank har i disse brevene gitt råd om hvordan etiske kriterier eventuelt kan legges inn i forvaltningen og hvilke konsekvenser ulike utforminger av kriteriene kan tenkes å få for den operative forvaltningen og resultatene av denne. I brevene er det lagt vekt på ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet som eier og Norges Bank som operativ forvalter, jf for eksempel brevet av 22. april 1998 der det heter:

Det er viktig at eventuelle etiske retningslinjer ikke utformes slik at forvaltningen bryter med denne modellen. Siden spesielle etiske retningslinjer for Petroleumsfondet vil være uttrykk for politiske vurderinger og avveininger, må utformingen av slike retningslinjer være politiske myndigheters ansvar. Det innebærer blant annet at Finansdepartementet må definere et investeringsunivers og en referanseportefølje for Fondet, eller eventuelt et veldefinert handlingsmønster for Fondet når det gjelder å utøve stemmerett overfor selskaper det har eierinteresser i, som er konsistent med de etiske retningslinjene. Ansvaret for de etiske vurderingene kan ikke overlates til Norges Bank. Norges Bank har ingen kompetanse til å foreta avveininger av denne karakter. I tillegg ville da avvik fra referanseporteføljen kunne skyldes både forvaltningsfaglige vurderinger (kostnader, avkastning) og etiske prioriteringer. Siden en ikke ville kunne skille ut virkningene av de etiske prioriteringene for Fondets avkastning, ville en heller ikke kunne vurdere konsekvensene av de forvaltningsfaglige beslutninger Norges Bank gjør.

Norges Bank har i brevene ellers lagt vekt på:

• Bytteforholdet mellom avkastning og risiko. Med en vesentlig innsnevring av investeringsmulighetene vil bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko forverres.

• Risikokontroll og resultatmåling. Referanseporteføljen må endres i tråd med endringer i universet. Å skreddersy referanseindekser i stedet for å bruke de offentlig tilgjengelige indeksene øker risikoen for feil i resultat- og riskomålingene.

• Praktiserbarhet. Tilstrekkelig informasjon må være tilgjengelig, slik at de kriterier som settes, kan brukes til å identifisere de instrumenter som bør utelukkes.

Norges Bank har i brevet om miljøretningslinjer av 16. mars 1999 vist til at det synes rimelig at det stilles de samme kravene til de norske bedriftene som staten eier, som til PetroleumsFondets investeringer i utenlandske aksjer. Videre har banken påpekt betydningen av at rammebetingelsene for forvaltningen av Petroleumsfondet ikke endres ofte. Ved endringer av rammene, som ved innføring av etiske kriterier i forvaltningen, er det viktig at man også har fokus på transaksjonskostnadene og de operative hensynene i forvaltningen.

Den uttrekningsmekanisme Finansdepartementet nå foreslår, er omtalt i Revidert Nasjonalbudsjett 2001 (RNB 01). Her peker departementet blant annet på at Staten bør være varsom med å anvende Statens petroleumsfond som et aktivt virkemiddel til å fremme andre politiske målsettinger, og at det bør være konsistens mellom de restriksjoner som pålegges Petroleumsfondet og de prinsipper som praktiseres for statlig forretningsdrift og statlige innkjøp.

Departementet konkluderer med at uttrekningsmekanismen bare skal brukes til å utelukke enkeltselskaper i helt spesielle situasjoner, og etter en nærmere juridisk og faktisk vurdering. Kriteriet skal være om aksjeeiet i slike selskaper kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Blant annet for å opprettholde Petroleumsfondets ry som en seriøs investor, peker departementet på at det bør kreves en høy grad av sannsynlighet for å legge et angitt faktum til grunn. Påstander om at et foretak driver virksomhet av en viss art, bør derfor ikke legges til grunn uten at disse er underbygget av nærmere undersøkelser.

Uttrekningsmekanismen, slik den presenteres i RNB 01, er innenfor den ansvarsfordelingen som er avtalt mellom departementet og banken. Det beskrives et regime for gjennomføring der alle beslutninger om utelukkelse tas av eieren selv. Det legges ikke opp til at forvalteren skal delta med utøvelse av eget skjønn.

Norges Bank tar til etterretning eierens valg av kriterier for å utelukke enkeltinvesteringer. De hensyn det er lagt vekt på i RNB 01, er godt i samsvar med de råd Norges Bank har gitt tidligere. Dersom det blir tale om kun begrenset anvendelse av uttrekningsmekanismen, kan det neppe innvendes at man forverrer bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko.

Vurdering av forslaget til endring i forskriften

I den første setningen i utkastet til ny paragraf i forskriften heter det: "Finansdepartementet oppretter et råd som etter anmodning fra Norges Bank eller Finansdepartementet skal gi en vurdering av om Fondets plasseringsmuligheter i finansielle instrumenter utstedt av nærmere angitte utstedere kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser."

Denne formuleringen kan tolkes slik at Norges Bank får et generelt ansvar for å finne fram til og vurdere hvilke investeringer som kan tenkes å bryte med kriteriene gitt av Finansdepartementet. Men det kan neppe forventes at kriteriene kan utformes så presist at banken kan ta et slikt ansvar uten å måtte utøve skjønn av politisk karakter. Norges Bank har som forvalter imidlertid tilgang til informasjon om de enkelte investeringene og vil bidra overfor Finansdepartementet der nærmere informasjon ønskes. I samsvar med den rollefordeling som Norges Bank tidligere har argumentert for, og som er gjennomført for Miljøporteføljen, foreslås at bankens ansvar for å gi informasjon presiseres til:

"Norges Bank skal etter anmodning fra departementet eller rådet innhente faktiske opplysninger fra de angitte foretakene, og gi disse opplysningene til departementet."

En slik presisering skal imidlertid ikke forhindre at banken i enkelttilfeller oversender opplysninger man har fått tilgang til om selskaper hvor det kan tenkes å være brudd på de etiske kriteriene. Slike oversendelser bør av prinsipielle grunner gå gjennom Finansdepartementet. Det kan videre være hensiktsmessig om Finansdepartementets og rådets innhenting av informasjon fra enkeltselskaper går gjennom Norges Bank. Overfor selskapene kan det være en fordel at de møter bare én representant for eieren.

For å synliggjøre at myndigheten til å beslutte om endringer i investeringsuniverset ligger hos Finansdepartementet, vil Norges Bank foreslå at rekkefølgen på de to første leddene i § 9 byttes om. Ved en slik ombytting foreslås det videre at man i det som da blir andre ledd, første setning, viser tilbake til første ledd ved å fastsette at rådet "skal gi en vurdering til departementet av om vedtak bør treffes etter første ledd".

Utkastet til forskrift nevner to folkerettslige konvensjoner som særlig aktuelle. I RNB 01 skriver departementet at uttrekningsmekanismen bare skal brukes i helt spesielle tilfeller. Under denne forutsetningen vil uttrekningsmekanismen ikke representere noen særlig ulempe for den operative forvaltningen, og de nødvendige hensyn kan ivaretas ved å foreta tilpasninger i forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank.

I utkastet til forskrift omtales utelukkelse fra Petroleumsfondets investeringsmuligheter. Norges Bank legger til grunn at finansielle instrumenter som utelukkes fra mengden av investeringsmuligheter, samtidig også bør utelukkes fra referanseporteføljen. Det er viktig for at målingen av forvalterens resultater skal være reell.

Utkastet til forskrift angir ikke frister for når eventuell utelukkelse av finansielle instrumenter skal tre i kraft. Norges Bank vil peke på at investeringene av Petroleumsfondets midler foretas både direkte av Norges Bank og av eksterne forvaltere: Per i dag har Petroleumsfondet mer enn 10 eksterne forvaltningsmandater, og tallet vil stige i løpet av det neste året. Når finansielle instrumenter skal utelukkes, kan det dermed være mange mandater som blir berørt. Norges Bank legger til grunn at banken og eksterne forvaltere gis rimelig tid til å selge utelukkede instrumenter før beslutningen om utelukkelse offentliggjøres. Likviditeten i enkelte av de instrumenter det kan bli tale om er såpass begrenset at forvalterne kan trenge tid om salget skal gjøres uten markedspåvirkning og tap for Petroleumsfondet. Det betyr at Norges Bank bør få varsel om utelukkelse i rimelig tid før den trer i kraft og før den blir offentliggjort.

Dersom det skulle vise seg at antall utelukkelser blir av noe omfang, bør det avtales rammer for den praktiske gjennomføringen for å ivareta hensyn overfor eksterne forvaltere og målingen av avkastning. Kostnadene for Petroleumsfondet i form av at bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko kan forverres, vil avhenge av hvor store begrensninger som gjøres i investeringsmulighetene, jf Norges Banks brev av 22. april 1998. I dette brevet peker Norges Bank også på at slike tap ikke vil oppstå dersom man velger å bruke stemmerett som en sanksjon fremfor salg av verdipapirer.

Med hilsen

Svein Gjedrem

Fotnote:

¹⁾ Jf følgende tre brev:
i) "Konsekvenser for forvaltningen av fondet av å innføre spesielle etiske retningslinjer" (datert 22. april 1998)
ii) " Konsekvenser for forvaltningen av Petroleumsfondet dersom spesielle miljøhensyn blir lagt til grunn ved valg av investeringsstrategi" (datert 16. mars 1999)
iii) "Forslag til retningslinjer for miljøfondet" (datert 29. mars 2000)