Endringer i mandatet for Statens pensjonsfond utland
Norges Banks brev til Finansdepartementet, 28. januar 2016
Bakgrunn
I Meld. St. 21 (2014-2015) la departementet opp til en økning i rammen for forventet avvik mellom avkastningen på SPUs aksje- og renteinvesteringer og referanseindeksen, målt ved forventet relativ volatilitet. Finansdepartementet la samtidig opp til at det skulle stilles nye krav til Norges Bank om å fastsette supplerende risikorammer for store tap som forventes å inntreffe sjelden, og til mer detaljert rapportering om risikoen som tas i forvaltningen.
Mandatet for SPU bør være overordnet og rammestyrt. Norges Bank gav i brev av 29. september 2015 råd og vurderinger ved fastsettelse av supplerende risikoramme for SPU, og ved utvidet rapportering om avkastning og risiko.
Krav om supplerende risikoramme
Norges Bank foreslo å utvide § 3-6 første ledd i mandatet med et nytt punkt der banken skulle fastsette en ramme for store negative avvik som forventes å inntreffe sjelden, og som ikke skulle omfatte fondets eiendomsinvesteringer. Departementet foreslår nå å endre ordlyden i mandatet i tråd med bankens råd, og vi har ingen merknader til mandatteksten på dette punktet. I tråd med bestemmelsen i § 3-6 tredje ledd skal rammen forelegges departementet før ikrafttreden. Dette vil skje når departementet har endret mandatet.
Departementet legger vekt på at rammen for forventede ekstremavvik skal supplere rammen for forventet relativ volatilitet. Banken vil utforme rammen for forventede ekstremavvik på en måte som søker å ta hensyn til dette. Bankens utforming av rammen vil bidra til at ekstremavviksrisikoen effektivt måles og rammes inn, og samtidig sikre rom for å unngå uheldige porteføljetilpasninger og for at fondet kan følge strategier som utnytter fondets egenskaper og fortrinn i ekstreme markedssituasjoner. Vi viser for øvrig til omtalen i vårt brev av 29. september.
Krav til mer detaljert rapportering
Norges Bank legger stor vekt på åpenhet om forvaltningen av fondet. Vi skal gjennom den offentlige rapporteringen gi den informasjon som er påkrevet for å sikre en stor grad av åpenhet om og offentlig innsyn i forvaltningen i SPU.
I Meld. St. 21 (2014-2015) skriver departementet at SPU ansees å være blant verdens mest åpne fond. Dette er gjenspeilet i nåværende mandats § 6-1 som stiller krav til at det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen innenfor de rammer som settes av en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget.
Banken utarbeider offentlige kvartals- og årsrapporter om forvaltningen. Disse rapportene består av en regnskapsdel og en beskrivende del. Banken søker gjennom disse rapportene å gi en bredest mulig redegjørelse for resultatene i forvaltningen. Regnskapet avlegges i henhold til den internasjonale regnskapsstandarden IFRS. I regnskapsrapportene finnes blant annet opplysninger om prinsippene som ligger til grunn for verdsettelsen av instrumentene i porteføljen, hvilke målemetoder vi benytter, resultatutviklingen og en vurdering av risikoen i forvaltningen. Rapportene inneholder detaljerte opplysninger om forhold som likviditetsrisiko, kredittrisiko, markedsrisiko og risikokonsentrasjon.
Årsrapportens beskrivende del gir en omfattende virksomhetsbeskrivelse. I tillegg til en redegjørelse for absolutt og relativ risiko både i fondets valutakurv og norske kroner, redegjøres det for de viktigste bidragene til så vel absolutt som relativ avkastning. Vi har siden oppstart av fondet rapportert om risikokarakteristika ved differanseavkastningen med basis i risikomålet slik det fremgår av mandatet for forvaltningen (relativ volatilitet).
I tillegg til den offentlige års- og kvartalsrapporteringen informerer banken bredt om ulike sider av forvaltningen på www.nbim.no. Vi legger blant annet ut tidsserier over avkastningen på fondets aksje- og renteportefølje med tilhørende referanseindekser og tidsserier for relevante valutakurser. Videre legger vi ut informasjon om fondets faktoreksponeringer, beholdningslister, stemmegivning og om våre eksterne forvaltere.
Norges Bank tar sikte på utvikle og forbedre rapporteringen videre i tråd med målformuleringen i mandatet. Banken vil i tillegg til den ordinære årsrapporten offentligjøre en utvidet og separat rapport om avkastning og risiko i fondet, en rapport om ansvarlig forvaltning, og en ny særskilt rapport om fondets unoterte eiendomsinvesteringer. Banken gir her samlet sett offentligheten en rettvisende og utfyllende oversikt over fondsmidlenes verdiutvikling, kostnader, forvaltningsstrategier, verdiskaping i den operative forvaltningen og relevant risiko i kapitalforvaltningen.
I den utvidede rapporten om risiko og avkastning i SPU legger vi opp til å forklare hovedkomponenter innenfor den interne referanseporteføljen samt overordnede strategier i forvaltningen av fondet. Vi vil etterstrebe at metodene vi bruker for dekomponering av avkastning og risiko kan etterprøves av kontrollmiljøer utenfor forvaltningsorganisasjonen. I tillegg til dette vil vi også rapportere separat på meravkastning og risiko i de miljørettede forvaltningsmandatene og effekter av andre krav i mandatet. Rapporten vil også gå nærmere inn på estimatene og beregningene av ekstremavvik. Råd fra en ekspertgruppe oppnevnt av hovedstyret om hvordan banken kan utvikle sin rapportering om risiko og avkastning vil bli tillagt vekt i utformingen av den nye rapporten.
Finansdepartementet foreslår å endre ordlyden i mandatets § 1-7 til at det er Norges Banks hovedstyre som skal ha en strategisk plan for hvordan forvaltningsoppdraget skal løses. Departementet skriver i brevet av 10. desember at kompetansen ikke kan delegeres. Samtidig foreslår departementet nye bestemmelser i § 6-2 (1) om såkalt strategirapportering.
Banken foreslår at bestemmelsene i foreslått § 6-2 (1) flyttes til § 1-7 (2). Det vil samle bestemmelsene om hovedstyrets strategiplan og evalueringen av denne på ett sted. Banken foreslår videre enkelte omformuleringer i bestemmelsen i § 1-7 (2) for å sikre at dagens ansvars- og rolledeling i forvaltningen av fondet videreføres. Våre forslag innebærer at departementet i mandatet ikke legger detaljerte føringer for på hvilket nivå i styringsstrukturen de enkelte investeringsstrategier innenfor aksjer, obligasjoner og eiendom skal fastsettes. Bankens strategiplan for forvaltningen av SPU bygger på at alle sentrale veivalg er diskutert og forankret i hovedstyret. Bankens forslag til ordlyd i mandatet følger vedlagt dette brevet.
Vi har ingen merknader til departementets forslag til kvartalsrapportering. Vi foreslår noen forenklinger og justeringer av bestemmelsene i § 6-2 om årsrapporteringen, jf. vedlegget.
For kravene til årsrapportering legger vi til grunn at hovedstyrets vurderinger av resultatene (jf. forslagets § 6-2 (3) litra b) og e) vil fremkomme av hovedstyrets årsmelding i Norges Banks ordinære årsmelding og regnskap.
Når det gjelder departementets forslag i § 6-2 (5) at kvartalsrapporteringen skal offentligjøres senest én måned etter utløp av kvartalet, viser vi for øvrig til § 4-1 i Forskrift om årsregnskap m.m. for Norges Bank. Det fremgår av bestemmelsens siste ledd at kvartalsregnskapet og uttalelsen om begrenset revisjon av den kvartalsvise regnskapsrapporteringen for investeringsporteføljen skal fremlegges senest to måneder etter kvartalets slutt. Banken legger til grunn at den korteste tidsfristen gjelder. En fullstendig rapport for andre kvartal vil imidlertid først foreligge i første halvdel av august måned.
Andre bestemmelser
Vi gjør departementet oppmerksom på at mandatets bestemmelse § 1-6 (3) bør endres for å ta høyde for eventuelle uttak fra fondet. Videre bør bestemmelsen i § 3-1 (1) litra c omformuleres slik at det ikke stilles andre krav til gjennomføring av aksjehandler i eiendomsporteføljen enn det som gjelder for aksjeporteføljen i henhold til samme paragrafs litra a). Vi foreslår også at departementet legger opp til en årlig prosess for vurdering av vektingsfaktorene i statsdelen av referanseindeksen for obligasjonsporteføljen, jf. mandatets § 3-2 (4).
Med hilsen
Øystein Olsen Trond Grande